Duurzaamheidsbeleid in 4 kabinetten-Balkenende
(Christen-Democratische Verkenningen no 4, december 2010)
De oogst van duurzaamheids- en milieubeleid van vier kabinetten Balkenende is teleurstellend. Dat ligt niet aan de christendemocratische visie sec. Het probleem zit hem de uitwerking daarvan: een milieubeleid dat sterk leunt op een beroep op consumenten en producenten om zich vrijwillig anders te gedragen dan de marktprikkels aangeven. Tegen een brede aversie tegen internalisatie van maatschappelijke kosten is ook de persoonlijke inzet van gemotiveerde bewindspersonen uiteindelijk niet opgewassen. Rentmeesterschap vergt een overheid die ‘planet’ van een hogere orde acht dan ‘profit’.
 |
| Kabinet Balkenende-I |
De neiging is groot om het milieubeleid dat door de kabinetten-Balkenende I t/m IV is gevoerd te beoordelen aan de hand van de mondiale ontwikkelingen. De nieuwste Energy Outlook van het International Energy Agency is net verschenen [1], met als een van de conclusies: de wereld koerst onverbiddelijk af op ten minste 3,5 graad Celsius opwarming, met gevolgen die we ons in de verste verten niet kunnen voorstellen. In september 2009 verscheen een indrukwekkend artikel van het Stockholm Resilience Centre in Nature [2], waarin topwetenschappers analyseren of en wanneer de grenzen van de ecologische veerkracht overschreden worden. De wereldeconomie speelt al ruimschoots in blessuretijd. En zo zijn er nog verschillende andere brede analyses die een weinig bemoedigend beeld schetsen. Heeft Nederland in de afgelopen acht jaar gedaan wat in het licht van dergelijke overzichten en studies nodig is - uiteraard naar rato van de bijdrage van ons land aan de problematiek? Zo bezien is ieder Nederlands milieubeleid per definitie te weinig en te laat. Die maatstaf is wellicht wel terecht, maar ook te streng. Een oordeel vanuit het perspectief van wat in ons land van tal van partijen en de noodzaak van coalities en samenwerking telkens mogelijk en haalbaar is, biedt aangrijpingspunten dichter bij huis.Het verhaal van het milieubeleid door de achtereenvolgende kabinetten-Balkenende begint op de dag die Nederland diep schokte, 6 mei 2002, de dag dat Pim Fortuyn werd vermoord. Alleen al door die daad, door een dieren- en milieuactivist, was het ondenkbaar dat het milieubeleid in de periode daarna een hoge vlucht zou nemen. Fortuyn, verklaard tegenstander van een krachtig milieubeleid, won postuum de verkiezingen. De wanordelijke Lijst Pim Fortuyn (LPF) kwam aan de macht in het eerste kabinet-Balkenende, waarbij vanaf de start al de functie van minister voor milieu werd ingeruild voor een staatssecretariaat. Gedurende enkele jaren heette staatssecretaris Pieter van Geel (CDA) daarom in de wandelgangen de staatssecretaris van ‘nu even niet’. Of om Gabriel García Márquez meesterwerk te parafraseren: zijn werk kwam neer op het maken van duurzaamheidsbeleid in tijden van cholera. Als de tijdgeest er niet naar is, is het moeilijk zaken doen.
planetfirst-groot.jpg) |
| Premier Balkenende krijgt het manifest Planet First aangeboden door Prins Carlos en Boudewijn Poelmann (Postcodeloterij). |
In de 86 dagen die dit kabinet figureerde kon op geen enkel beleidsterrein iets tot stand worden gebracht. Alle aandacht ging uit naar de instabiliteit in de LPF, die roemloos in rokende puinhopen ten onder ging.
Balkenende-II hield het langer uit, tot juli 2006, of tot februari 2007 als Balkenende-III, ontstaan na het vertrek van het D66-smaldeel uit Balkenende-II, in dezelfde adem wordt meegenomen. In die periode kon staatssecretaris Van Geel vanuit de luwte een aantal maatregelen voorbereiden en nemen. De strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) werd in de stijgers gezet, er kwam een serie maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, de toekomstagenda milieu werd uitgebracht, de Nederlandse Emissie-Autoriteit (NEA) werd in het leven geroepen, het zwerfafval aangepakt. Dat ging allemaal redelijk geluidloos, de discussies over luchtkwaliteit uitgezonderd (“Nederland dreigt op slot te gaan”), maar het was misschien ook wel dankzij de underdog-positie van het milieubeleid dat een paar slagen konden worden gemaakt.
Het moet gezegd: Van Geel heeft onder de dekmantel van ‘nu even niet’ meer voor elkaar gekregen dan wat het algemene beeld is bij publiek en media.
Bij de besluitvorming over gaswinning en schelpdiervisserij in de Waddenzee mocht ik als projectleider van de commissie-Meijer dicht bij het politieke vuur staan [3]. Dankzij de lange voorbereidingen door Wouter van Dieren, lid van de Club van Rome en een van de peetvaders van de Nederlandse milieubeweging, de goede samenwerking tussen hem en Pieter van Geel, de politiek-strategische inzichten van de Adviesgroep Waddenzeebeleid, de omslag van natuur- en milieuorganisaties van verzet naar coöperatie, het politieke handwerk van Van Geel in de luwte, en de samenwerking tussen alle betrokken bewindspersonen, kon een bijzonder arrangement worden gemaakt [4]. Zelfs voor Gerrit Zalm, de toenmalige minister van Financiën, bleek dit arrangement ‘an offer he couldn’t refuse’. De voor de natuur onschadelijke gaswinning werd toegestaan, de schelpdiervisserij aan banden gelegd, en met het Waddenfonds van € 750 miljoen konden investeringen in de natuurkwaliteit van de Waddenzee beginnen. Al werd de ecologische vreugde niet veel later verstoord door de motie van Joop Atsma, de huidige staatssecretaris van Intrastructuur en Milieu, die bepaalde dat de helft van het fonds voor de noordelijke economie moest worden bestemd. Zwaarder nog dan de financiële verschuiving sec weegt echter misschien wel het verlies aan vertrouwen in de politiek bij de natuur- en milieuorganisaties, omdat door de motie een zorgvuldig uitonderhandelde maatschappelijke afspraak werd overruled.
Ook het Borssele-convenant mocht ik van nabij meemaken, als wegbereider op verzoek van staatssecretaris Van Geel, en wederom in samenwerking met Wouter van Dieren. Sluiting van de kerncentrale Borssele, zoals vastgelegd in het toenmalige regeerakkoord, had betekend dat de Staat vanwege de geliberaliseerde energiemarkt de eigenaars schadeloos had moeten stellen met een bedrag van vele honderden miljoenen euro’s, terwijl de opwekcapaciteit van Borssele bij sluiting direct zou zijn opgevuld door extra import van Franse kernstroom. De politieke deal was een aantrekkelijk alternatief: twintig jaar langer open, strikte veiligheidseisen, 250 miljoen vanuit het FES-fonds in de duurzame energietransitie, en 250 miljoen van de eigenaren om eigen duurzame maar extra risicovolle investeringen mede te financieren.
Liberalisering energiemarkt
Terwijl Pieter van Geel vanuit de underdogpositie van een staatssecretariaat ondanks de politieke stemming van ‘nu even niet’ de nodige plannen kon smeden en deals kon voorbereiden, werden in het belendende departement van Economische Zaken onder leiding van minister Laurens-Jan Brinkhorst een paar dramatische beslissingen voorbereid en genomen.
De eerste: het hollen-en-stilstaanbeleid voor duurzame energie waardoor het Nederlandse investeringsklimaat voor duurzame energie inmiddels een deerniswekkende reputatie heeft. Afschaffen van de pas in 2003 ingestelde subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP-regeling) was een van de eerste wapenfeiten die de kersverse minister Joop Wijn van Economische Zaken nam, op 18 augustus 2006, nadat zijn voorganger Brinkhorst al eerder had gemopperd dat de regeling te succesvol en dus te duur was.
De tweede: de wet splitsing energiebedrijven. Niet feitelijk een milieuwet, maar wel het sluitstuk van de langjarige operatie marktwerking en liberalisering, in dit geval van de energiemarkt, die zich over verschillende kabinetten uitstrekte. Juist deze liberaliseringsoperatie zorgde ervoor dat de Nederlandse staat de laatste resten zeggenschap over de energiesector afstond, zonder dat op dat moment voldoende gereedschappen waren ontwikkeld om de publieke belangen rond energiegebruik te borgen [5]. Deze splitsingswet, het stokpaardje van minister Brinkhorst van D66 en PvdA-kamerlid Ferd Crone, werd na lang verzet uiteindelijk doorgedrukt door minister Van der Hoeven bij de start van Balkenende IV. Dit was de opmaat voor de verwachte verkoop van Nuon en Essent. De langjarige gevechten over deze wet kregen een nieuwe wending toen op 22 juni 2010 het gerechtshof in Den Haag de wet in strijd vond met het Europees recht inzake het vrije verkeer van kapitaal. Anders gezegd: de staat mocht de energiebedrijven niet deels onteigenen.
Terugkijkend valt te zien dat alle kabinetten van Paars I tot en met Balkenende IV de zeggenschap van de overheid over de energiesector systematisch hebben ontmanteld, en wel op ideologische gronden (“de markt gaat het nu doen”). Wie thans de geopolitiek rond energie bekijkt, waarin staatsinterventies en bilaterale contacten en contracten tussen landen en hun staatsbedrijven domineren, vraagt zich af waarom Nederland zo uit de pas is gaan lopen met de ontwikkelingen in de wereld om ons heen. De liberalisering van de energiemarkt is verworden tot een klucht: de splitsing effende de weg voor de verkoop van Nuon en Essent aan nota bene Zweeds staatsbedrijf Vattenfall [6] en het Duitse RWE [7] dat deels ook in handen is van overheden. Beide bedrijven zijn ongesplitst. Helemaal curieus is dat het Gerechtshof de splitsing onwettig verklaarde nadat Nuon en Essent al waren verkocht. Wie in dit beleid nog enige ratio in meent te ontwaren mag het zeggen.
Zachte convenanten
De overgang van Balkenende-III naar Balkenende-IV markeerde een verschuiving in woorden, maar slechts beperkt in daden. De eerste 100 dagen gingen verloren aan rondreizen en praten met “de mensen in het land”, waarvan de oogst twijfelachtig is. Daardoor werden de eerste beleidsplannen pas 7 maanden na het aantreden van de regeringsploeg gelanceerd. De effectieve regeerperiode was zo maar beperkt, tot de val van het kabinet in februari 2010.
De nieuwe minister Jacqueline Cramer koos, in samenwerking met de CDA-ministers Maria van der Hoeven (EZ), Gerda Verburg (LNV) en Camiel Eurlings (V&W) voor de lijn van convenanten met het bedrijfsleven. Deels om redenen van politieke haalbaarheid en tijdgeest (het CDA is ondanks tal van studies die het gebrek aan effectiviteit aantonen altijd meer geporteerd geweest van ‘zachte’ convenanten dan van ‘harde’ economische en regulerende instrumenten), deels omdat bij de start van Balkenende-IV er überhaupt weinig harde instrumenten ter beschikking stonden. Er werd een ambitieus programma opgesteld, Nieuwe Energie voor het Klimaat (Schoon en Zuinig) [8], waarvoor in de begroting ook substantiële extra middelen als ‘smeerolie’ voor het maatregelenpakket werden vrijgemaakt. Vooral de innovatieagenda van het programma Energietransitie kon op stevige extra steun rekenen. Zo werd Schoon en Zuinig geïnstrumenteerd volgens het inmiddels klassieke recept van vrijwillige afspraken in combinatie met een financiële impuls vanuit de Rijksoverheid.
Toch is de balans niet overwegend positief in het licht van de eigen doelstellingen en ambities van het programma. Door de convenanten waren hardere instrumenten bij de economische actoren lange tijd onbespreekbaar (“u hebt ons woord, mevrouw de minister”). Sterker nog: met het oog op de convenanten werden effectieve onderdelen van het bestaande beleid (beperkte energiebelasting grootverbruikers) afgeschaft als ‘tegenprestatie’ voor de convenantafspraken [9], waardoor de overall-effectiviteit van het beleid verminderde.
Jacqueline Cramer heeft als minister veel kritiek gekregen op de bouw van 4 kolencentrales die onder Balkenende-VI startten. Hier wreekt zich bij uitstek het ontbreken van een adequaat instrumentarium. De sturing op de energievoorziening immers was, zoals beschreven, uit handen gegeven, met als consequentie dat eenieder die een vergunning voor een energiecentrale aanvraagt die aan de wettelijke eisen (wet milieubeheer, natuurbeschermingswet) voldoet, die vergunning ook daadwerkelijk moet krijgen. Daarnaast is de CO2-uitstoot voor de elektriciteitssector geregeld via het Europese emissiehandelssysteem ETS. Daarin is alléén de hoogte van het Europese plafond bepalend voor de totale CO2-emissies van sectoren die onder deze regeling vallen, of nieuwe centrales nu in Nederland worden gebouwd of in Griekenland maakt hiervoor niet uit. Alleen: maatschappelijke groeperingen noch politici houden in hun kritiek op het overheidsbeleid zelden rekening met dergelijke overwegingen. Wel werd nu, mede geagendeerd door de minister zelf, duidelijk hoezeer de energiemarkt zoals deze nu is vormgegeven faalt bij het borgen van publieke belangen.
Eind 2009, begin 2010 werd een uitgebreid instrumentenpakket in het kabinet afgesproken, maar dat kon door de val van het kabinet niet in werking worden gezet, en mag dus in de beoordeling van de wapenfeiten niet worden meegewogen.
Naast ‘schoon en zuinig’ zette minister Cramer zich sterk in voor onder meer duurzaam inkopen door overheden, wat ondanks alle tegenwerking door het georganiseerde bedrijfsleven nu toch tot een set criteria heeft geleid. Andere wapenfeiten betroffen onder meer de ruimtelijke ordening (Structuurvisie Randstad 2040, ontwikkelperspectief Almere), aanpak zwerfafval en plasticinzameling. Cramer was de stuwende kracht achter Europees beleid om de gloeilamp uit te faseren.
Intussen werkten de belendende departementen Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Landbouw amper aan effectieve instrumenten op hun eigen terreinen. Minister Van der Hoeven zette zoals beschreven de splitsingswet door, en continueerde het wispelturige duurzame-energiebeleid van haar voorgangers. Minister Verburg van Landbouw greep enkele malen kundig in bij dossiers die dat nodig hadden, zoals bij het conflict over de mosselvisserij in de Waddenzee, maar toonde zich ook afkerig van financiële prikkels en regulering. Minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat luidde na een voorzet van partijgenoot Ger Koopmans het – voorlopige – einde van de kilometerheffing in. Premier Balkenende verbaasde vriend en vijand in Nederland en België met zijn poging het maatschappelijk contract over de uitdieping van de Westerschelde en de daarmee verbonden natuurcompensatie Hedwigepolder open te breken.
Zowel Pieter van Geel als Jacqueline Cramer maakten indruk op internationale conferenties over klimaat- en milieubeleid, waar Nederland nog steeds als gidsland wordt gezien. En waar Nederlandse bewindspersonen door hun kennis van zaken en de inmiddels misschien wel in de Nederlandse genen gewortelde poldercultuur veelal een bemiddelende rol kunnen combineren met haalbare voorstellen voor wegen voorwaarts.
De balans opgemaakt
Wat is nu het dominante beeld als we na vier kabinetten-Balkenende de balans opmaken van acht jaar milieu- en duurzaamheidsbeleid?
De oogst is overwegend teleurstellend. Nederland is zowel in termen van denken als in termen van doen zijn internationale koploperpositie kwijtgeraakt. Een voorbeeld: in mei 2010 constateerde de Boston Consulting Group [10] dat het Nederlandse investeringsklimaat voor duurzame energie het slechtste in Europa is. Nederland is een middenmoter in wereldwijde scorelijsten voor milieuprestaties, zoals een magere 47 plaats (van de 163) op de Yale Environmental Performance Index, en bungelt in de achterhoede in ‘peer-groups’ van Europese en OECD-landen [11].
Een schrale troost is dat de internationale fora dat nog maar amper in de gaten hebben, waardoor Nederland in de internationale gremia voorlopig nog een positieve rol kan blijven vervullen, maar het lijdt geen twijfel dat magere binnenlandse resultaten de geloofwaardigheid in internationaal verband ondergraven.
In het manifest Planet First [12] constateerden Klaas van Egmond, Carlos de Bourbon en ondergetekende: “Bij het bepalen van de prioriteiten in de wereld, gaat het over de balans tussen de drie p's van people (de mens), planet (de aarde) en profit (onze economische groei). In de praktijk is economische groei (profit) daarbij vrijwel altijd onze grote prioriteit”. Dat is nog steeds het geval, en is ook in de afgelopen acht jaar het geval geweest: uiteindelijk leggen de waarden van de commons (natuurlijke hulpbronnen, natuur ecosystemen, schoon milieu) het steeds af tegen de eng gedefinieerde financieel-economische waarden die via de markt worden gerealiseerd.
De kabinetten-Balkenende hebben in die waardenprioritering geen kentering gebracht.
De kern hiervan is niet zozeer gelegen in de woorden en de ambities, maar vooral in het ontbreken van een adequaat overheidsinstrumentarium dat de woorden en ambities inhoud geeft. Daar is het duurzaamheidsbeleid van de opeenvolgende kabinetten-Balkenende steeds tekortgeschoten.
Alle belangrijke analyses en studies over milieubeleid, natuurlijke hulpbronnen, ecosystemen, duurzaamheid en de benodigde respons van samenleving, economie en politiek komen steeds tot vergelijkbare conclusies: duurzaamheidsbeleid is het collectief regelen van een zorgvuldig beheer van onze collectieve hulpbronnen, zodat de veerkracht en het regenererend vermogen van de natuur niet worden aangetast. Daarbij is het niet alleen niet effectief, maar zelfs immoreel de verantwoordelijkheid bij individuele actoren te leggen [13]. De commons veiligstellen vergt kaders die de samenleving als geheel vaststelt, en die vervolgens worden vertaald in effectieve maatregelen die de individuele keuzen in de richting duwen die collectief gewenst is. In de praktijk betekent dit: het internaliseren van externe effecten, oftewel de maatschappelijke schade van economische activiteiten nu en in de toekomst. De burger kan worden aangesproken op zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid mee te denken over deze kaders en de consequenties ervan te accepteren, maar van hem of haar kan niet worden verwacht wezenlijk andere keuzes te maken als consument of producent op markten waarop onduurzame keuzes vele malen aantrekkelijker zijn dan het duurzame alternatief [14].
Dat is in wezen een opmerkelijke constatering, in het licht van een wezenlijk element van de christendemocratische visie, het rentmeesterschap.
Een effectief beleid zoals boven beschreven laat zich in beginsel probleemloos verenigen met het principe van rentmeesterschap [15], maar de opeenvolgende kabinetten-Balkenende hebben zich over het algemeen eerder afgezet tegen maatregelen die internalisatie van externe kosten naderbij brengen dan dat dergelijke maatregelen zijn omarmd. Dat lijkt niet zozeer te wijten aan de grondbeginsel van de christendemocratie zelf, met rentmeesterschap als belangrijke pijler, als wel aan de specifieke uitwerking die daaraan de laatste acht jaar is gegeven. Jan Peter Balkenende’s boek Anders en beter; pleidooi voor een andere aanpak in de politiek vanuit een Christen-democratische visie op de samenleving, overheid en politiek, uit 2002, kan als ideologische basis voor diens kabinetten worden gezien. Deze basis werd compact samengevat in het motto van de premier in de begin jaren: normen en waarden. De boodschap was telkens: minder overheid, verantwoordelijkheid voor de burgers zelf, en het maatschappelijk middenveld waarvan ze deel uitmaken. Los van de vraag in welke mate deze beginselen voor andere maatschappelijke vraagstukken behulpzaam zijn, te constateren valt in elk geval dat wezenlijke uitgangspunten uit de economie van de duurzaamheid - het collectieve karakter van de commons, de hieruit voortvloeiende noodzaak van collectieve oplossingen, en het principe van de internalisatie van externe kosten – niet in de analyse van Anders en beter zijn terechtgekomen. En dat bijgevolg ook oplossingen in die lijn niet werden nagestreefd: op het gebied van milieu en duurzaamheid zijn weinig normen gesteld, en zijn de waarden niet in economische prikkels vertaald.
In plaats daarvan sloot de christendemocratie op economisch terrein een verbond met het neoliberalisme, dat collectieve problemen weg definieert, dan wel verwacht dat oplossingen als vanzelf door de zogenaamd vrije markt ontstaan. Ook in de PvdA, de latere coalitiepartner van het CDA, is inmiddels een stevige portie neoliberalisme binnengedrongen [16]. Alleen al de opstelling van de PvdA inzake de splitsing van de energiebedrijven getuigt daarvan. Waar de christendemocratie de morele verantwoordelijkheid bij de burger legt, legt het neoliberalisme de economische verantwoordelijkheid bij de consumenten en producenten. Het resultaat van dit samenspel is een duurzaamheidsbeleid van vier kabinetten-Balkenende dat inderdaad getypeerd kan worden als ‘duurzaamheid in tijden van cholera’: een bewonderenswaardige inzet en passie van de bewindspersonen Van Geel en Cramer, die per definitie onvoldoende vuist konden maken tegen het primaat van profit first dat, hoe men het ook wendt of keert, in de afgelopen acht jaar onverkort heeft gegolden.
Jan Paul van Soest
Ir. J.P. van Soest (www.jpvs.nl) is adviseur, auteur en entrepreneur op het gebied van duurzame economie.
NOTEN:
[1] International Energy Agency IEA, World Energy Outlook, 2010, http://www.worldenergyoutlook.org/
[2] Rockström, J. e.a. – A safe operating space for humanity, Nature 461, 472-475 (24 September 2009).
[3] Commissie-Meijer (Adviesgroep Waddenzeebeleid) – Ruimte voor de Wadden, april 2004 (http://www.waddenzee.nl/Adviesgroep_Waddenzeebeleid.655.0.html)
[4] Irene van der Linde – De slag om de Waddenzee. http://www.imsa.nl/Publicaties____pagina26_960.html
[11] http://epi.yale.edu/
[13] Clive Hamilton – Requiem for a species; why we resist the truth about climate change. Earthscan, 2010.
[14] Martijn Blom en Jan Paul van Soest – Natuur = economie. Kluwer, 2003
[15] Jan Paul van Soest – Een christelijk-lliberaal milieubeleid? Graag! Energiegids.nl, september 2010.
[16] Hans Achterhuis – De utopie van de vrije markt, 2010.
