Begin jaren ’90 verscheen een flink aantal studies die het ‘optimale’ instrumentarium voor milieubeleid probeerden te bepalen. Uit al die rapporten werd wel duidelijk dat marktconforme instrumenten de toekomst zouden moeten hebben. Onduidelijk bleef welk van de twee typen instrumenten de voorkeur zou verdienen: verhandelbare emissierechten, of emissieheffingen. In beginsel zijn beide immers ongeveer even effectief, maar ze sluiten elkaar uit. Bij emissierechten wordt vooraf een quotum, oftewel een volume, vastgelegd: de economie mag niet meer dan x ton per jaar lozen. Voor dat volume worden rechten toegekend, en onder invloed van de vraag resulteert een prijs. Bij heffingen is het precies omgekeerd: vooraf wordt een prijs vastgelegd, en door die prijs verandert de uitstoot oftewel het volume.
 |
| Hoe komen we naar minder CO2? Emissiehandel? Of toch liever heffingen? |
In discussies met economen destijds had ik een meer intuïtieve dan volledig beargumenteerde voorkeur voor heffingen boven emissiehandel, voor de economen gold het omgekeerde. De economenredenen waren vooral: emissiehandel geeft echtere, betere marktwerking dan heffingen. Er zou immers kunnen worden gehandeld, wat bij heffingen onmogelijk is, en rechten zouden kunnen worden opgespaard tot gebruik in andere tijden, waardoor de CO2-reductie ook optimaal in de tijd zou plaatsvinden. Bovendien zou bij emissiehandel de invloed van de politiek geringer zijn: de overheid creëert eenmalig een markt door een plafond vast te stellen, en hoeft zich er daarna in wezen amper meer mee te bemoeien. Met zo’n systeem, zo luidde een ander argument, zouden de Amerikanen met hun afkeer van belastingen over de streep kunnen worden getrokken.
Op deze gronden werd in 2005 het Europese emissiehandelssysteem van kracht voor de grote industriële sectoren zoals elektriciteitsproductie, staal en chemie; de huishoudens en diverse MKB-sectoren kwamen niet onder het handelssysteem.
De ervaringen tot nu toe maken geven argumenten voor mijn eerdere vermoeden dat heffingen de voorkeur hebben boven emissiehandel.
Gebleken is dat het oorspronkelijke economenargument: de overheid creëert een CO2-markt die dan verder zijn gang kan gaan, geen opgeld doet. Het handelssysteem is een lappendeken van uitzonderingen, speciale regelingen, opt-ins, compensaties en zo meer, inclusief de mogelijkheid via het Clean Development Mechanism CDM reducties te kopen in landen die helemaal niet aan het systeem meedoen. Met als dieptepunt de Chinese fabriek die geld kon verdienen door CFK’s te blijven produceren om deze met CDM-geld vervolgens te kunnen vernietigen.
Door de lappendeken is de effectiviteit twijfelachtig. Een miniprijs van € 10 – 15/ton CO2 is geen prikkel voor wezenlijke verandering van het energiesysteem. De prijsfluctuaties zijn een lastige investeringsbasis.
Ander bezwaar: het systeem staat te ver weg van de dagelijkse werkelijkheid en denkwereld van burgers zowel als beleidsmakers. Het is toch niet aan gemotiveerde burgers en bedrijven uit te leggen dat het plaatsen van zonnecellen of het vervangen van gloeilampen door spaarlampen nul CO2-effect heeft, omdat bij emissiehandel de enige factor die bepalend is de hoogte van het emissieplafond is?
En de Amerikanen? Er is geen sprake van dat zij een absolute grens aan wat ze mogen uitstoten willen accepteren, en aan het ETS mee gaan doen.
Maar het belangrijkste punt is principieel van aard. Emissiehandel bevordert inderdaad dat wat de economen beloofden: oppotten van rechten, speculatie, windfall-profits, derivaat-achtige niet-transparante producten. Emissiehandel past inderdaad precies in het denkraam van de financiële markten en instituties. Inderdaad: markten die geen reële producten of diensten voortbrengen, maar slechts kunnen bestaan dankzij op holle verwachtingen gebaseerde windhandel (en de crisis veroorzaakten). De grote zakenbanken hebben dan ook al bakken met geld aan emissiehandel verdiend. Alleen dat al ondermijnt de geloofwaardigheid van het instrument en daarmee van het hele klimaatbeleid.
Dat is precies de hoofdreden waarom heffingen de voorkeur verdienen. Het is ten principale niet juist onze global commons, onze gemeenschappelijke hulpbronnen, waaronder het holoceen-klimaat, onderwerp van neoliberale speculaties en fluctuaties te laten zijn. Het lijkt me een zegen als we na afloop van de volgende ETS-handelsronde het systeem kunnen vervangen door een rechttoe-rechtaan CO2-heffing.
Jan Paul van Soest
